Для державного замовника важливо розуміти, які саме дії, рішення або обставини під час проведення закупівлі можуть спричинити спрацювання автоматичного індикатора ризику. Адже це підсвічує аудиторам закупівлю як ризикову і може стати приводом для її моніторингу. Розберемо детально, як працює ризик-система
Моніторинг закупівель давно перестав бути випадковим процесом. Значна частина закупівель потрапляє у поле зору органів державного фінансового контролю завдяки автоматизованому аналізу інформації, яка міститься в електронній системі закупівель.
Один із ключових інструментів такого аналізу – автоматичні індикатори ризиків. Вони дають змогу виявляти закупівлі, що мають ознаки можливих порушень законодавства. На їх основі формується перелік ризикових закупівель, який орган державного фінансового контролю може використати для вирішення питання про початок моніторингу.
Правові засади застосування автоматичних індикаторів ризиків визначені, зокрема:
- статтею 8 Закону № 922;
- Наказом № 476.
Автоматичний індикатор ризику — це критерій із наперед заданими параметрами, застосування якого дає змогу автоматично відбирати закупівлі, що можуть містити ознаки порушень законодавства у сфері публічних закупівель.
На практиці це означає, що ризик-система аналізує дані про закупівлі за визначеними алгоритмами. Якщо параметри конкретної закупівлі відповідають одному або кільком автоматичним індикаторам ризиків, таку закупівлю зараховують до переліку ризикових. Надалі вона може потрапити до подальшої оцінки органу державного фінансового контролю.
Важливо: спрацювання автоматичного індикатора ризику не означає автоматичного встановлення порушення. Воно лише свідчить про наявність визначених ризикових ознак. Наявність або відсутність порушення встановлюється вже під час моніторингу з урахуванням конкретних обставин закупівлі та документів замовника.
Тому для державного замовника важливо розуміти не лише загальні підстави проведення моніторингу, а й те, які саме дії, рішення або обставини під час проведення закупівлі можуть спричинити спрацювання автоматичного індикатора ризику.
Розгляньмо детальніше індикатори, передбачені Переліком, затвердженим Наказом № 476, їх зміст та ризики, на які варто звернути увагу уповноваженій особі.
Індикатор ризику № 1 — відхилення тендерних пропозицій / пропозицій не менше двох учасників під час закупівлі товарів або послуг, крім переможця (High Risk).
Цей індикатор спрацьовує у випадках, коли у конкурентній закупівлі товарів або послуг участь брали щонайменше три учасники, двох або більше з них замовник відхилив, а за результатами розгляду пропозицій визначив переможця.
Сам по собі факт відхилення кількох учасників не означає, що замовник допустив порушення. Відхилення можуть бути цілком обґрунтованими та відповідати вимогам законодавства.
А ось значна кількість відхилених пропозицій привертає увагу ДАСУ. Вона може свідчити про надмірно жорсткі або дискримінаційні вимоги тендерної документації, безпідставне відхилення конкурентів чи створення переваг окремому учаснику.
У разі моніторингу аудитор насамперед перевірятиме правомірність кожного рішення про відхилення. Він аналізуватиме:
- чи відповідали підстави відхилення вимогам законодавства;
- чи були вони належно документально підтверджені.
- чи не підлягали виявлені невідповідності виправленню із застосуванням механізму «24 години».
Тому уповноваженій особі варто особливо уважно оформлювати рішення у закупівлях, де відхиляється декілька учасників. Кожне відхилення повинно мати самостійну, чітку та зрозумілу аргументацію із зазначенням конкретної невідповідності пропозиції, відповідної вимоги документації та правової підстави прийняття рішення. Перед відхиленням також необхідно перевірити, чи не належить виявлена невідповідність до тих, які має усувати учасник у порядку, передбаченому законодавством.
Отже, основний ризик для державного замовника полягає не в кількості відхилених пропозицій, а у правомірності та обґрунтованості прийнятих рішень. Спрацювання автоматичного індикатора – лише сигнал про можливий ризик, воно не свідчить про наявність порушення.
Цікаво для порівняння розглянути два моніторинги спрощених закупівель, які проводили різні замовники. Моніторинги були розпочаті у зв’язку зі спрацюванням одного й того самого ризикового індикатора, але завершилися різними результатами.
Під час моніторингу спрощеної закупівлі UA-2026-04-25-000065-a щодо придбання комплекту VR-обладнання для військової частини аудитори досліджували, зокрема, визначення предмета закупівлі, зміст оголошення, розгляд пропозицій, дотримання вимог Особливостей № 1275, укладення та оприлюднення договору. За результатами аналізу порушень не встановлено.
Натомість у спрощеній закупівлі акумуляторних збірок 6S2P (UA-2026-04-10-009605-a), яку проводив інший замовник, ДАСУ встановила порушення під час розгляду пропозиції переможця. У закупівлі учасник запропонував товар з відмінними технічними характеристиками, однак не надав передбачену оголошенням порівняльну таблицю характеристик аналога. Попри це замовник визнав його пропозицію такою, що відповідає оголошеним вимогам.
ДАСУ дійшла висновку, що пропозицію потрібно було відхилити відповідно до пункту 1 частини тринадцятої статті 14 Закону як таку, що не відповідає умовам оголошення про проведення спрощеної закупівлі.
Ці два приклади наочно демонструють, що спрацювання одного й того самого ризикового індикатора у закупівлях різних замовників може мати різні наслідки. Вирішальне значення мають конкретні обставини закупівлі та обґрунтованість прийнятих рішень.
Індикатор ризику № 2 — відхилення тендерних пропозицій / пропозицій не менше двох учасників під час закупівлі робіт, крім переможця (High Risk).
За своєю логікою цей індикатор аналогічний попередньому, однак застосовується до закупівель робіт.
Особливу увагу в таких закупівлях слід приділяти підставам відхилення, пов’язаним із технічною, кошторисною та кваліфікаційною документацією. Виявлені у ній невідповідності можуть мати різний характер, тому перед відхиленням необхідно визначити, чи підлягають вони усуненню із застосуванням механізму «24 години».
Для уповноваженої особи ключовим залишається не сам факт спрацювання індикатора, а можливість документально та нормативно обґрунтувати кожне рішення про відхилення пропозиції учасника.
Через спрацювання індикатора № 2 ДАСУ розпочала моніторинг закупівлі робіт з будівництва військового містечка UA-2025-10-21-018069-a. Аудитори перевірили правомірність відхилення пропозицій двох учасників та розгляд пропозиції переможця. За результатами моніторингу встановили, що пропозиція переможця не відповідала вимогам тендерної документації через неналежний розрахунок договірної ціни, однак замовник її не відхилив та уклав державний контракт (договір).
Індикатор ризику № 3 — відхилення щонайменше двох учасників без застосування механізму усунення невідповідностей «24 години» (High Risk).
Цей індикатор спрацьовує у випадках, коли замовник відхиляє пропозиції двох або більше учасників без застосування механізму усунення невідповідностей «24 години».
Така комбінація даних – сигнал про необхідність перевірити, чи не існували у конкретних випадках підстави надати учасникам можливість усунути виявлені невідповідності замість їх негайного відхилення.
Спрацювання цього індикатора ще не означає, що замовник був зобов’язаний надати кожному з учасників, пропозиції яких відхилив, 24 години на виправлення. Не кожну невідповідність можна виправляти в такому порядку. Саме характер виявленої невідповідності та правомірність дій замовника стануть предметом перевірки під час моніторингу.
Перед прийняттям рішення про відхилення необхідно встановити:
- чи може виявлена невідповідність бути усунута;
- чи дотримано строків, встановлених для розміщення повідомлення з вимогою про усунення невідповідності.
Помилка на цьому етапі може стати не лише причиною спрацювання автоматичного індикатора ризику, а й підставою для встановлення порушення за результатами моніторингу. Проілюструємо на прикладах.
За результатами моніторингу закупівлі безпілотних літальних апаратів UA-2026-01-09-005328-a ДАСУ встановила порушення у зв’язку з відхиленням пропозицій учасників без застосування механізму «24 години», дійшовши висновку, що виявлені невідповідності підлягали усуненню. Замовник не погодився з висновком ДАСУ та оскаржив його до суду.
За тим самим ризиковим індикатором було розпочато моніторинг закупівлі блоків живлення UA-2026-05-22-001436-a, проведеної іншим замовником — військовою частиною. ДАСУ проаналізувала, зокрема, правомірність розгляду пропозицій трьох учасників, однак порушень не встановила.
Ці два моніторинги демонструють, що факт відхилення кількох учасників без застосування механізму «24 години» ще не визначає результат моніторингу. У кожному випадку ДАСУ оцінює характер виявлених невідповідностей та те, чи підлягали вони усуненню із застосуванням цього механізму.
Індикатор ризику № 4 — безпідставне застосування під час спрощеної закупівлі механізму усунення невідповідностей «24 години» (Мedium risk).
Цей індикатор працює у зворотному напрямі: ризиком може бути не лише незастосування механізму «24 години» у випадку, коли його потрібно було застосовувати, а й його використання там, де законодавством така можливість не передбачена.
Індикатор охоплює спрощені закупівлі, під час яких замовник розмістив повідомлення з вимогою про усунення невідповідностей без належної правової підстави.
Нагадаємо, що державні замовники у сфері оборони можуть застосовувати механізм «24 години» під час проведення спрощених закупівель відповідно до Особливостей № 1275. І в таких випадках необхідно враховувати особливості спеціального правового регулювання.
Перед розміщенням повідомлення з вимогою про усунення невідповідностей уповноваженій особі необхідно встановити, чи передбачає законодавство можливість застосування такого механізму.
Індикатор ризику № 5 — укладання договору про закупівлю (державного контракту) на закупівлю товарів, послуг або виконання робіт без використання електронної системи закупівель (Мedium risk).
Індикатор охоплює випадки укладення прямого договору без проведення конкурентної закупівлі з подальшим оприлюдненням відповідного звіту.
Сам по собі такий спосіб закупівлі не свідчить про порушення, адже законодавство передбачає випадки, коли договір може бути укладений без застосування електронної системи закупівель. Утім, право на виняток має бути належно обґрунтованим і документально підтвердженим.
У разі початку моніторингу аудитор перевірятиме:
- чи дійсно існувала передбачена законодавством підстава для укладення прямого договору;
- чи правильно застосовано відповідний виняток;
- чи не використовувався такий спосіб закупівлі для уникнення конкурентної процедури.
Тому уповноваженій особі ще до укладення прямого договору варто чітко визначити правову підставу, зафіксувати фактичні обставини, що її підтверджують, та забезпечити повне і своєчасне оприлюднення передбаченої законодавством інформації на Prozorro.
Індикатор ризику № 6 — укладання договору про закупівлю (державного контракту) без використання електронної системи закупівель під час оскарження процедури закупівлі за аналогічним предметом закупівлі (Мedium risk).
Індикатор спрацьовує, коли під час оскарження процедури закупівлі замовник укладає прямий договір щодо аналогічного предмета закупівлі.
Така ситуація особливо потребує обґрунтування, оскільки сам факт оскарження не є підставою для проведення закупівлі без використання електронної системи та може свідчити про спробу обійти процедуру, щодо якої триває оскарження.
Під час моніторингу аудитор перевірятиме законність укладення прямого договору (державного контракту), співвідношення предмета, обсягу та строків обох закупівель, а також наявність ознак штучного уникнення процедури.
Тому сам факт оскарження не може бути достатньою підставою для укладення прямого договору. Якщо потреба не може чекати завершення розгляду скарги, необхідно окремо обґрунтувати наявність передбаченої законодавством підстави для закупівлі без використання електронної системи та належно задокументувати обставини, які зумовили необхідність її проведення саме в цей період.
Індикатор ризику № 7 — зміна істотних умов договору про закупівлю / державного контракту в частині збільшення ціни та зміни строку його дії (High Risk).
Індикатор привертає увагу до закупівель, у яких після укладення договору(державного контракту) вносяться зміни, пов’язані зі збільшенням його ціни та зміною строку дії.
Оскільки істотні умови договору можуть змінюватися лише у передбачених законодавством випадках, кожна така зміна повинна мати самостійну правову підставу та належне документальне підтвердження.
Під час моніторингу аудитор насамперед аналізуватиме правові підстави внесених змін та документи, якими вони підтверджуються. Перевірятиметься, чи відповідали збільшення ціни та зміна строку дії договору вимогам законодавства і чи не призвели такі зміни до зміни умов закупівлі поза межами дозволеного.
Тому перед укладенням додаткової угоди державному замовнику необхідно чітко визначити правову підставу кожної зміни та забезпечити її належне документальне підтвердження. Особливої уваги потребують випадки, коли зміни стосуються одночасно ціни договору і строку його дії.
Індикатор ризику № 8 — короткий строк виконання договору про закупівлю / державного контракту (High Risk).
Індикатор охоплює закупівлі, у яких між датою укладення договору та кінцевим строком його виконання залишається короткий проміжок часу відповідно до параметрів алгоритму.
Короткий строк може бути об’єктивно зумовлений предметом закупівлі. Утім, він має бути реалістичним з урахуванням обсягу та характеру зобов’язань.
Під час моніторингу аудитор може досліджувати фактичні строки постачання товарів, надання послуг чи виконання робіт та документи, що підтверджують виконання договору: акти, накладні, товарно-транспортні документи, календарні графіки та інші первинні документи.
Якщо передбачається об’єктивно короткий строк, державний замовник має бути готовим пояснити обставини, якими це зумовлено. Особливо це актуально для договорів, що укладаються наприкінці бюджетного року, коли між укладенням договору та кінцевим строком виконання залишається незначний проміжок часу.
Індикатор ризику № 9 — повторне визнання переможцем того самого учасника після винесення рішення органом оскарження (High Risk).
Індикатор спрацьовує, коли після прийняття органом оскарження рішення щодо закупівлі замовник повторно визначає переможцем того самого учасника.
Повторне визначення того самого учасника переможцем не заборонене. Вирішальним є те, чи виконав замовник рішення органу оскарження в установленому ним обсязі та чи відповідає повторно прийняте рішення вимогам законодавства.
Тому необхідно чітко встановити, які саме дії випливають зі змісту рішення органу оскарження, належно їх виконати та оформити результати повторного розгляду. Якщо переможцем знову визначається той самий учасник, рішення має містити самостійне і достатнє обґрунтування.
Звернімося знову до практики. Під час моніторингу закупівлі військовою частиною автомобільних фільтрів UA-2026-04-08-007743-a досліджувалося, зокрема, виконання рішення Комісії АМКУ та повторне визначення учасника переможцем закупівлі. ДАСУ за результатами моніторингу порушень не встановила, у тому числі щодо виконання рішення органу оскарження та повторного визначення переможця.
За тим самим ризиковим індикатором було розпочато моніторинг закупівлі інтерактивного лазерного стрілецького тиру, проведеної іншою військовою частиною UA-2026-03-19-013952-a. ДАСУ перевірила, зокрема, стан виконання рішення Комісії АМКУ та повторне визначення переможця і порушень у цій частині не встановила. Однак під час моніторингу були виявлені інші порушення — щодо змісту тендерної документації, зокрема, невідповідності проєкту договору чинній редакції пункту 19 Особливостей № 1178 та неналежного визначення вимог щодо інформації про кінцевих бенефіціарних власників. Цей кейс показує, що спрацювання конкретного індикатора може не підтвердитися як порушення саме за ризиковою ознакою, але моніторинг може виявити інші порушення закупівельного законодавства.
Індикатор ризику № 10 — невиконання рішення органу оскарження у встановлений термін (Medium Risk).
Індикатор спрямований на закупівлі, у яких після прийняття рішення органом оскарження в електронній системі відсутні дії замовника, що свідчать про його виконання у визначений строк.
У такій ситуації значення мають зміст рішення, строк його виконання та дії замовника для виконання такого рішення. Після отримання рішення Комісії АМКУ доцільно одразу визначити необхідні процесуальні дії та строки їх здійснення, належно оформити рішення уповноваженої особи і своєчасно відобразити відповідну інформацію в Prozorro.
Індикатор ризику № 11 — відхилення мінімум двох учасників за наявності скарги в органі оскарження (Low Risk).
Індикатор фіксує поєднання двох обставин: наявність скарги в органі оскарження та відхилення щонайменше двох учасників.
Спрацювання цього індикатора не означає, що відхилення двох або більше учасників є порушенням. Правомірність таких дій залежить від статусу скарги, моменту прийняття відповідних рішень, предмета оскарження та процесуальних наслідків подання скарги.
Тому під час оскарження необхідно контролювати поточний статус закупівлі та можливість вчинення подальших дій, а кожне рішення про відхилення належно обґрунтовувати.
До прикладу, у закупівлі UA-2026-03-02-011257-a щодо придбання військовою частиною тренувальних мішеней моніторинг охоплював, зокрема, питання правомірності відхилення тендерних пропозицій та виконання рішення Комісії АМКУ. Під час аналізу аудитор урахував пояснення замовника в цій частині та не встановив порушень. Цей приклад показує, що наявність ризикових ознак та початок моніторингу ще не означає автоматичного встановлення порушення: вирішальне значення мають фактичні обставини закупівлі та належне обґрунтування дій замовника.
Індикатор ризику № 12 — невідхилення тендерної пропозиції / пропозиції переможця закупівлі у разі невиконання ним вимог щодо оприлюднення документів (Medium Risk).
Індикатор охоплює випадки, коли переможець не виконав установлені вимоги щодо оприлюднення документів, однак замовник не відхилив його пропозиції та продовжив закупівлю.
Як приклад, можемо згадати документи, які переможець відкритих торгів повинен оприлюднити відповідно до Особливостей № 1178 у встановлений законодавством строк. Якщо обов’язкові документи належно не подані, необхідно простежити появу підстави для відхилення переможця.
Спрацювання індикатора свідчить про те, що електронна система зафіксувала ризикову ситуацію: переможець не виконав визначених вимог щодо оприлюднення документів, однак його пропозиція не була відхилена.
Під час моніторингу аудитор перевірятиме, які саме документи мав надати переможець, чи були вони оприлюднені в електронній системі закупівель, чи дотримано встановленого строку та способу їх подання і, головне, чи виникла у замовника передбачена законодавством підстава для відхилення тендерної пропозиції / пропозиції переможця.
Тому перед укладенням договору доцільно провести фінальну перевірку:
- чи надані всі необхідні документи;
- чи дотримані строк та спосіб їх подання;
- чи відсутні підстави для відхилення.
У такій перевірці допоможе внутрішній чек-лист переможця.
А тепер – до практики. На підставі спрацювання автоматичного індикатора ризику аудитори розпочали моніторинг закупівлі UA-2026-01-28-005941-a. Під час моніторингу аудитор встановив, що переможець оприлюднив документи, передбачені пунктом 47 Особливостей № 1178, протягом чотирьох робочих днів, а не календарних. ДАСУ зазначила, що пункт 47 Особливостей № 1178 передбачає чотириденний строк саме у календарних днях. Тож документи були подані несвоєчасно, а замовник мав відхилити тендерну пропозицію такого переможця.
Індикатор ризику № 13 — інші індикатори, параметри яких дозволяють автоматично здійснити вибір закупівель, що містять ознаки порушень законодавства у сфері публічних закупівель та ідентифіковані органом державного фінансового контролю під час здійснення своїх повноважень.
Залежно від конкретного індикатора може встановлюватися високий, середній або низький пріоритет ризику.
Цей індикатор має особливий характер, оскільки, на відміну від попередніх, не описує одну конкретну ризикову ситуацію. Він охоплює інші ознаки можливих порушень законодавства у сфері закупівель, які не передбачені індикаторами № 1–12, але які може ідентифікувати орган державного фінансового контролю та виявити автоматично за допомогою заданих параметрів.
Розрахунок здійснюється ризик-системою відповідно до визначених алгоритмів на основі відкритих даних електронної системи закупівель. Конкретні умови спрацювання залежать від параметрів відповідного алгоритму та характеру ідентифікованого ризику.
Для державного замовника це означає, що орієнтуватися виключно на конкретні ситуації, описані в індикаторах № 1–12, недостатньо. Важливо:
- стежити за практикою моніторингів;
- моніторити зміни законодавства;
- належно документувати рішення, особливо у нестандартних закупівельних ситуаціях.
Висновок
Для державного замовника важливо не намагатися будь-якою ціною «не потрапити під індикатор», а забезпечувати правомірність, послідовність та належне документування своїх рішень. Тобто, якщо:
- застосовуєте виняток із загального правила – має бути чітка правова підстава для його використання;
- відхиляєте пропозицію учасника – рішення повинно бути належно мотивованим;
- змінюєте істотні умови договору — кожна зміна має відповідати передбаченим законодавством підставам;
- отримали рішення органу оскарження – потрібно виконати його належно і у встановлений строк.
На практиці це означає, що уповноваженій особі доцільно керуватися простим принципом: кожне рішення, прийняте під час закупівлі, має бути правомірним та таким, правові та фактичні підстави якого можна чітко пояснити і документально підтвердити.
Автоматичні індикатори ризиків варто сприймати не лише як інструмент державного фінансового контролю, а й як своєрідну карту найбільш ризикових ділянок закупівельного процесу. Розуміння логіки їх застосування дає змогу ще до прийняття рішення оцінити потенційно проблемну ситуацію, додатково перевірити правову підставу своїх дій та зменшити ризик допущення порушення.
Нормативно-правова база
Закон № 922 – Закон України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 № 922-VIII.
Особливості № 1275 – Особливості здійснення оборонних закупівель на період дії правового режиму воєнного стану, затверджені постановою КМУ від 11.11.2022 № 1275.
Особливості № 1178 – Особливості здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджені постановою КМУ від 12.10.2022 № 1178.
Наказ № 476 – наказ Міністерства фінансів України «Про затвердження Методики визначення автоматичних індикаторів ризиків, їх переліку та порядку застосування» від 27.09.2024 № 476.
